Gehen die Befugnisse der bayerischen Polizei zu weit? Im Freistaat hat sich der Verfassungsgerichtshof schon mehrfach mit der Frage beschäftigt und das meist verneint. Jetzt liegen zentrale Aspekte des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes (PAG) zur Prüfung in Karlsruhe. Das Bundesverfassungsgericht verhandelt am Dienstag und Mittwoch über eine Verfassungsbeschwerde und eine sogenannte Normenkontrollklage.

216 Bundestagsabgeordnete von FDP, Linken und Grünen hatten 2018 den Antrag auf abstrakte Normenkontrolle, also auf Prüfung der Regelungen auf ihre Verfassungsmäßigkeit, in einer »Allianz für den Rechtsstaat« auf den Weg gebracht. Einen solchen Antrag können nur Bundesregierung, Landesregierung oder ein Viertel der Mitglieder des Bundestags stellen. Die Verfassungsbeschwerde von zehn Bürgerinnen und Bürgern, darunter einer Journalistin, einer Gewerkschaftssekretärin und Anwälten, wird von dem Bürgerrechtsverein Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) und dem Bündnis »NoPAG« unterstützt. Die Beschwerdeführer stammen demnach »aus der Mitte der Zivilgesellschaft«.

Bei der zweitägigen Verhandlung will der Erste Senat des höchsten deutschen Gerichts unter anderem die im bayerischen PAG enthaltene Schwelle der »drohenden Gefahr« unter die Lupe nehmen. Außerdem soll es um die Höchstdauer des präventiven Polizeigewahrsams und den möglichen Einsatz von Explosivmitteln wie Handgranaten gehen. Ein Urteil wird erst in einigen Monaten erwartet.

Ein Hauptkritikpunkt im Streit über das PAG ist der darin neu eingeführte Begriff der »drohenden Gefahr«. Die bayerische Polizei darf laut Artikel 11a des Gesetzes bereits bei einer drohenden Gefahr aktiv werden, »um den Sachverhalt aufzuklären und die Entstehung einer Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut zu verhindern«. Gemeint sind Situationen, in denen noch keine sogenannte konkrete Gefahr besteht, eine Straftat also noch nicht unmittelbar zu erwarten ist, und auch die näheren Umstände einer möglichen Tat noch unklar sind. Die Polizei darf auf dieser Grundlage ermitteln, ob überhaupt eine konkrete Gefahr droht, darf aber auch bereits gegenüber potenziellen Tätern und sogar Unbeteiligten aktiv werden. Die Polizei darf dann beispielsweise Handys und Computer heimlich durchsuchen, verdeckte Ermittler und Drohnen einsetzen oder Menschen überwachen. Und sie kann etwa eine sogenannte Gefährderansprache vornehmen oder Platzverweise aussprechen.

Die Kläger kritisieren, die Regelung sei unverhältnismäßig und zu unbestimmt. Auch die Bundesrechtsanwaltskammer hält die weitreichenden Befugnisse der Polizei schon vor einer konkreten Gefahr für verfassungswidrig, wie aus einer Stellungnahme der Kammer zu den Verfahren hervorgeht. Artikel 11a sei »sprachlich verunglückt« und genüge nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von Normen, heißt es darin.

Die Generalklausel der »drohenden Gefahr« hatte im März 2025 einer Prüfung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs weitgehend standgehalten. Sie entspreche der bayerischen Verfassung aber nur »in einer bestimmten Auslegung«, sagte Gerichtspräsident Hans-Joachim Heßler damals.

Umstritten ist außerdem, dass die bayerische Polizei Bürgerinnen und Bürger laut PAG nach richterlicher Anordnung bis zu einem Monat in Präventivgewahrsam nehmen darf, um Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung oder Straftaten zu verhindern. Der Zeitraum kann um höchstens einen weiteren Monat verlängert werden. In keinem anderen Bundesland darf Präventivgewahrsam so lange dauern. Die Praxis kam vor einigen Jahren oft im Zusammenhang mit Protesten von Klimaaktivisten vor. Die Kläger rügen in Karlsruhe eine Verletzung des Rechts auf körperliche Freiheit.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hatte im Sommer 2023 die Rechtmäßigkeit des Präventivgewahrsams in einem Urteil bestätigt. Um höhere Rechtsgüter zu schützen, sei ein Freiheitsentzug auch mit Blick auf die Dauer nicht grundsätzlich verfassungswidrig, so Präsident Heßler. Der Zeitraum von maximal zwei Monaten sei angemessen. Der Gesetzgeber verfolge letztlich mit dem PAG ein legitimes Ziel, hieß es.

Die in Karlsruhe zu verhandelnde Verfassungsbeschwerde richtet sich zudem gegen die mit der Novelle des PAG im Jahr 2018 erweiterte Möglichkeit der Polizei, Explosivmittel wie Hand- oder Sprenggranaten zu nutzen, auch wenn Unbeteiligte hoch wahrscheinlich gefährdet würden. Darüber hinaus geht es in der Verhandlung um die Befugnis der Polizei, durch molekulargenetische Untersuchungen aus Spurenmaterial personenbezogene Daten wie Geschlecht und Alter zu ermitteln.

Bayerns Innenminister Joachim Herrmann (CSU) sagte vor der Verhandlung, man sei »überzeugt, dass die angegriffenen Normen des PAG auch mit dem Grundgesetz vereinbar sind«. So habe der bayerische Gesetzgeber etwa die »drohende Gefahr« bewusst in enger Anlehnung an die Vorgaben und Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausgestaltet. Zum effektiven Schutz der Bevölkerung brauche es »ein praxistaugliches und den Herausforderungen unserer Zeit gerecht werdendes Polizeirecht«.

Die innenpolitische Sprecherin der Linken-Bundestagsfraktion, Clara Bünger, kritisiert, mit der unbestimmten »drohenden Gefahr« begebe sich die bayerische Polizei »in die Rolle eines Geheimdienstes, der weit im Vorfeld vermuteter Straftaten und zunehmend verdeckt agiert«.

Bayern hatte das Gesetz wegen der damals als hoch eingeschätzten Gefahr durch Terrorismus und Extremismus geändert, wie Gerichtspräsident Stephan Harbarth in seiner Einführung erläuterte. In den Gesetzesmaterialien seien der Anschlag mit rassistischem Hintergrund auf ein Münchner Einkaufszentrum 2016 und der islamistisch motivierte Anschlag auf den Weihnachtsmarkt auf dem Berliner Breitscheidplatz, ebenfalls 2016, genannt worden.