Vyjednávání o příštím sedmiletém rozpočtu Evropské unie se na první pohled podobá všem předchozím. Komise navrhla vybrat a rozdělit téměř dva biliony eur (49 bilionů korun), tedy 1,26 procenta hrubého národního důchodu sedmadvacítky. Čistým plátcům v čele s Německem se to zdá příliš mnoho, příjemcům zas hříšně málo. Chtělo by se říct „business as usual“.

Tentokrát je však boj o zrno komplikovanější než v minulosti. Nejde jen o velikost takzvaného víceletého finančního rámce na roky 2028–2034, ale hlavně o to, v jakých oblastech se bude soutěž o vzácné evropské zdroje odehrávat – a kdo ponese politickou odpovědnost za rozhodnutí, na co nakonec peníze půjdou, či nepůjdou. Ale popořadě.

Evropská komise navrhuje soustředit 865 miliard eur do plánů národního a regionálního partnerství (NRPP). To je klíčová věc, protože NRPP nahradí oddělené obálky pro kohezi, zemědělství, rybolov, migraci, bezpečnost a Sociální klimatický fond. Peníze by se pak měly uvolňovat na základě plnění jednotlivých reforem a v závislosti na dosažení stanovených milníků a cílů. Rada EU – tedy ministři členských zemí – tuto architekturu v červnu v zásadě přijala, otevřené však zůstaly právě finanční a průřezové otázky.

Česko je členem početné skupiny známé jako Friends of Cohesion (tedy přátelé koheze), do níž vedle postkomunistických zemí patří také Itálie, Španělsko, Portugalsko, Řecko, Kypr a Malta. Spojuje je hlavně odpor proti fúzi značné části peněz do jednoho národního balíku v rámci NRPP. Proč? Protože se zcela mění politická ekonomie přetahování o to, kolik má dostat zemědělství, regiony, bezpečnost, sociální politika nebo třeba věda a výzkum či jiné priority.

NRPP toto rozhodování přesunuje z Bruselu dovnitř členských států, což je navýsost delikátní vnitropolitická otázka. Dříve bylo například možné chránit peníze pro zemědělství a kohezi před ostatními požadavky s odkazem na Brusel. Nyní mohou jiné resorty požadovat vyšší příděl na jejich úkor s tím, že prostředky využijí účelněji.

Česká debata o efektivitě vynakládání peněz je sice stará, avšak nijak zvlášť produktivní. Odbor, který na ministerstvu financí měl prosazovat výkonové rozpočtování, byl právě rozpuštěn a jeho experti se rozptýlili jinam. Přitom už takový titán československých fiskálních dějin Karel Engliš při finanční a rozpočtové reformě v letech 1926–1927 prosazoval a do zákona přímo napsal, že při nedostatku prostředků je nutné jednotlivé položky přezkoumat také „po stránce účelnosti“ a podle toho měnit jejich zařazení i výši.

V dnešním smyslu slova sice ještě nešlo o výkonnostní rozpočtování založené na měřitelných výstupech a výsledcích, ale základní pointa tehdejšího ministra financí byla jasná: veřejný výdaj na cokoli musí obstát nejen sám o sobě, ale i proti svému alternativnímu použití.

Právě tuto „englišovskou otázku“ víceletý evropský rámec a jeho důraz na NRPP vrací do hry, a to hned ve dvou rovinách. Jednak by měla společná část rozpočtu zdůraznit průřezová evropská témata, jako je obrana, konkurenceschopnost či věda a výzkum, o něž by se mělo soutěžit. Druhá rovina pak tuhle soutěž přenáší i dovnitř NRPP.

Ekonomicky jde o zcela racionální princip, stejně jako byl racionální i památný Englišův zákon. Samostatná obálka – v angličtině „earmarking“ – totiž chrání jednotlivé výdajové oblasti před konkurencí alternativního použití. Když je miliarda jednou určena zemědělství, hledá se nejlepší zemědělský projekt. Mnohem méně se zkoumá, zda by tatáž miliarda nepřinesla vyšší společenský přínos v energetické síti, železnici, výzkumu, vzdělávání nebo bezpečnosti. NRPP by větší objem veřejných prostředků vystavil tomuto testu.

Vlády budou vedle státního rozpočtu složitěji vyjednávat také o evropské obálce. Za cenu většího handrkování ale může stoupnout alokační efektivnost, když se peníze utratí na projekty s lepším společenským užitkem, když už ne přímo měřitelnou finanční návratností. U stovek miliard eur je to aspoň na papíře cesta, jak užitek maximalizovat.

Komise tím získává mimořádně účinnou argumentaci v duchu: chtěli jste flexibilitu, dostali jste ji. S jistou dávkou ironie k českým dějinám tak Brusel může – podobně jako Leonid Brežněv v Praze roku 1967 – říct: „Eto vaše dělo.“

Členský stát získává větší prostor rozhodovat, komu v rámci NRPP přidá a komu ubere. Přesto plán musí odpovídat evropským strategickým cílům, být koordinován s komisí a peníze se uvolňují na základě splnění dohodnutých milníků a cílů.

Do toho vstupuje Německo. Berlín, Amsterdam, Vídeň, Kodaň a Helsinky požadují výrazně menší růst rozpočtu, než navrhla komise, a přesun důrazu od předem „omašličkovaných“ transferů méně vyspělým zemím a společné zemědělské politiky směrem k bezpečnosti, obraně, konkurenceschopnosti, inovacím a migraci. Hádejte, kdo si z výdajů na inovace, jež by měly podepřít konkurenceschopnost, odnese více? Země s univerzitami v první, nebo páté stovce světového žebříčku? Firmy se silným vědeckým programem, anebo montovny?

Za normálních okolností by se hledal evropský kompromis a Německo by sehrálo svou tradiční roli země, která má ekonomickou váhu i politický kapitál, aby přiměla všechny ke kompromisu tím, že položí na stůl peníze. Takový herní model funguje, dokud je největší plátce oddán „evropské myšlence“. Právě tento mechanismus však může tentokrát selhat. Financial Times upozorňují, že oslabení kancléře Friedricha Merze po zemských volbách v Berlíně a ve dvou spolkových zemích omezuje jeho schopnost evropský kompromis prosadit doma.

Náhrada není zřejmá. Menší severní čistí plátci mají fiskální kredibilitu, ale nikoli německou váhu. Francie má váhu, ale nikoli obdobný fiskální manévrovací prostor: její ministerstvo financí pro rok 2026 očekává deficit 5,4 procenta HDP a dluh 119,3 procenta HDP. Problém není v tom, že by v Evropě nikdo neuměl kompromis navrhnout, ale chybí ten, kdo by jej dokázal finančně podepřít a politicky prodat.

Pokud Německo nemůže přidat a Francie ho nemůže zastoupit, evropský kompromis se nedá nakoupit zvětšením koláče. Bude se muset více hledat jeho přerozdělením. A právě tehdy se dostává pod tlak česká strategie: zachovat co nejvíce koheze, co nejvíce peněz pro společnou zemědělskou politiku a současně získat odpovídající podíl z nových evropských programů konkurenceschopnosti, obrany a inovací.

Česká vláda pochopitelně zdůrazňuje, že z centrálně řízených programů nesmějí těžit pouze nejbohatší a největší státy. To je legitimní požadavek, ale také nepřímé přiznání, že přechod od peněz s předem vymezeným a geograficky ohraničeným užitím k evropské soutěži není něco, na co se těšíme a kde si věříme, že uspějeme.

Proč má být právě dnešní rozdělení evropských peněz mezi jednotlivé priority chráněno před otevřenou soutěží o jejich alternativní použití? A pokud nechceme větší soutěž ani uvnitř „české obálky“, co to vlastně znamená? Schovávat se za bruselské byrokraty a kritizovat je za každý nezdar bylo pohodlné. Umět přijmout odpovědnost za to, jak se vynakládají peníze, to bylo vždycky složité – dnes i za Engliše.

Miroslav Zámečník je ekonom, konzultant a publicista. Je hlavním poradcem České bankovní asociace. V minulosti byl například předsedou dozorčí rady Českých aerolinií a členem Národní ekonomické rady vlády (NERV). Také vedl Centrum pro ekonomickou analýzu v kanceláři prezidenta Václava Havla a byl zástupcem České republiky ve Světové bance.